«Επιτελικό κράτος, αλλά με ποιο επιτελείο;», διερωτάται ο Μιχάλλης Σάλλας σε άρθρο - παρέμβαση
Το «επιτελικό κράτος» πλασαρίστηκε ως ο εγκέφαλος του εκσυγχρονισμού, αλλά ο Μιχάλης Σάλλας, Πρόεδρος της Lyktos Group, Επίτιμος Πρόεδρος της Τράπεζας Πειραιώς, πρώην καθηγητής Πανεπιστημίου αποκαλύπτει μια οδυνηρή πραγματικότητα: έναν μηχανισμό που πάσχει από δομική ανεπάρκεια.
Σε μια παρέμβαση-καταπέλτη, ο γνωστός τραπεζίτης και αναλυτής αποδομεί το αφήγημα των «αρίστων» και εστιάζοντας στην ποιότητα του έμψυχου δυναμικού, συγκρίνει τους μετακλητούς του Μαξίμου με τις ευρωπαϊκές ελίτ και ζητά το αυτονόητο: Να βγουν στη δημοσιότητα τα βιογραφικά όσων κυβερνούν τις ζωές μας.
Ποιοι είναι τελικά αυτοί που σχεδιάζουν το μέλλον μας και με τι προσόντα;
Το λεγόμενο επιτελικό κράτος στην Ελλάδα θεσπίστηκε με τον νόμο 4622 του 2019 ως ένα σύστημα κεντρικής διακυβέρνησης που ενισχύει τον ρόλο της Προεδρίας της Κυβέρνησης και του πρωθυπουργικού γραφείου ως κέντρου συντονισμού και στρατηγικού σχεδιασμού.
Η βασική του αρχή είναι ότι η πολιτική εξουσία δεν διαχέεται ανεξέλεγκτα στα υπουργεία αλλά οργανώνεται γύρω από έναν πυρήνα που σχεδιάζει, παρακολουθεί και αξιολογεί τις δημόσιες πολιτικές.
Στην θεωρητική του εκδοχή το επιτελικό κράτος προϋποθέτει υψηλό επίπεδο τεχνοκρατικής επάρκειας, εμπειρίας και θεσμικής γνώσης.
Στην πράξη όμως το ελληνικό μοντέλο εμφανίζει σημαντικές αποκλίσεις από αυτή την απαίτηση.
Από τον Ανδρέα Παπανδρέου στον Νόμο 4622: Μια ιστορία χαμένου συντονισμού
Η συζήτηση αυτή δεν είναι εντελώς νέα για την ελληνική διοικητική εμπειρία.
Κατά την περίοδο 1981–1989, με πρωθυπουργό τον Ανδρέα Παπανδρέου, διαμορφώθηκε μια μορφή κεντρικού συντονισμού της κυβερνητικής πολιτικής που μπορεί να ιδωθεί ως πρώιμη εκδοχή επιτελικού κράτους.
Η λειτουργία της Επιτροπής Τιμών και Εισοδημάτων, καθώς και η συγκρότηση άτυπων ή ημι-θεσμικών «κύκλων υπουργών» ομαδοποιημένων, ανά τομέα πολιτικής, συνέβαλαν σε έναν πιο συγκεντρωμένο και αποτελεσματικό τρόπο λήψης αποφάσεων.
Οι δομές αυτές υποστηρίζονταν ενεργά από συμβούλους και στενούς συνεργάτες του πρωθυπουργού, οι οποίοι διαδραμάτιζαν ρόλο συντονισμού και επεξεργασίας πολιτικών.
Αν και δεν υπήρξε πλήρως θεσμοποιημένο και μόνιμο σύστημα με τα χαρακτηριστικά σύγχρονου επιτελικού κράτους, η περίοδος αυτή συνιστά την πρώτη συστηματική προσπάθεια συγκρότησης ενός κεντρικού επιτελικού μηχανισμού, ο οποίος όμως δεν είχε συνέχεια.
Η βασική κριτική που διατυπώνεται στο σημερινό επιτελικό κράτος, είναι ότι η συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στο πρωθυπουργικό επιτελείο δεν συνοδεύτηκε πάντοτε από αντίστοιχη προσήλωση σε σχεδιασμό, συντονισμό και αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας.
Το σύστημα ενίσχυσε τον κεντρικό έλεγχο αλλά δεν δημιούργησε σταθερούς μηχανισμούς αξιολόγησης προσόντων, εμπειρίας και αποτελεσματικότητας.
Επιπλέον η χρήση μετακλητών και μόνο στελεχών και πολιτικών επιλογών αντί για μόνιμες τεχνοκρατικές δομές περιορίζει τη συνέχεια και την θεσμική μνήμη.
Το μάθημα από Λονδίνο και Παρίσι: Πού υστερεί η Ελλάδα;
Σε αντίθεση με την ελληνική εμπειρία, τα ώριμα ευρωπαϊκά συστήματα συγκροτούν σοβαρούς επιτελικούς πυρήνες στο ανώτατο επίπεδο εξουσίας.
Στο Ηνωμένο Βασίλειο, το επιτελικό κράτος οργανώνεται γύρω από τη Downing Street και το Cabinet Office.
Εκεί λειτουργεί ένας σύνθετος μηχανισμός που συνδυάζει μόνιμους ανώτερους δημοσίους λειτουργούς (civil servants), ειδικούς συμβούλους (special advisers – SpAds) και δομές στρατηγικού συντονισμού.
Οι δημόσιοι λειτουργοί (civil servants) διασφαλίζουν θεσμική μνήμη και συνέχεια, ενώ οι πολιτικοί σύμβουλοι εισάγουν προτεραιότητες και πολιτική κατεύθυνση.
Το Cabinet Office λειτουργεί ως ο κεντρικός μηχανισμός συντονισμού και παρακολούθησης της κυβερνητικής δράσης.
Στη Γαλλία, το επιτελικό κέντρο βρίσκεται στο Élysée, όπου το cabinet présidentiel στελεχώνεται από αποφοίτους των grandes écoles και μέλη των grands corps de l’État (ανώτερους κρατικούς λειτουργούς).
Η επιλογή είναι έντονα ανταγωνιστική και βασίζεται σε μακρά διοικητική εμπειρία.
Το αποτέλεσμα είναι ένας συγκεντρωμένος αλλά υψηλής επάρκειας μηχανισμός στρατηγικού σχεδιασμού.
Η σύγκριση δείχνει ότι το βασικό έλλειμμα του ελληνικού επιτελικού κράτους δεν είναι η ιδέα του κεντρικού συντονισμού αλλά η απουσία θεσμοποιημένων κριτηρίων επιλογής και εξέλιξης στελεχών.
Το επιτελικό επίπεδο απαιτεί ανθρώπους που δεν είναι απλώς πολιτικά έμπιστοι αλλά διαθέτουν συνδυασμό γνώσης εμπειρίας και ικανότητας σύνθεσης.
Χωρίς αυτά τα χαρακτηριστικά η συγκέντρωση εξουσίας οδηγεί σε διοικητική αδυναμία αντί για αποτελεσματικότητα.
Η επιτελική ομάδα για να λειτουργήσει πραγματικά επιτελικά για το κράτος, απαιτούνται συγκεκριμένα προσόντα ανά τομέα, π.χ. αυτός που καλείται να συντονίσει και να υποστηρίζει τον αγροτικό τομέα χρειάζεται βαθιά γνώση αγροτικής οικονομίας κατανόηση της ευρωπαϊκής αγροτικής πολιτικής, εμπειρία σε ζητήματα παραγωγικότητας και βιωσιμότητας και ικανότητα σχεδιασμού εφοδιαστικών αλυσίδων.
Σε όλους τους τομείς απαιτείται επιπλέον διοικητική εμπειρία, ικανότητα συντονισμού, χρήση δεδομένων και αξιολόγηση αποτελεσμάτων.
Η όλη εμπλοκή των επιτελικών στελεχών στοχεύει στην υποβοήθηση της κυβερνητικής ενδοσυνεννόησης και υποστήριξης, σε καμία περίπτωση στην υποκατάσταση του Υπουργού, σε διορισμούς ή στην διοίκηση του Υπουργείου του.
Ώρα για διαφάνεια: «Δώστε στη δημοσιότητα τα βιογραφικά τους»
Το κρίσιμο στοιχείο είναι ότι τα προσόντα αυτά δεν μπορούν να είναι αποσπασματικά.
Το επιτελικό επίπεδο απαιτεί οριζόντια ικανότητα σύνδεσης διαφορετικών πεδίων και κατανόηση της αλληλεξάρτησης των πολιτικών.
Ένα στέλεχος πρέπει να μπορεί να συνδέσει την αγροτική πολιτική με το εμπόριο, την ενέργεια με τη βιομηχανία, την άμυνα με την εξωτερική πολιτική και την οικονομία με την κοινωνική συνοχή.
Αυτή η ικανότητα σύνθεσης είναι που διαφοροποιεί τον διαχειριστή από τον επιτελικό και επιτρέπει τη χάραξη ολοκληρωμένης στρατηγικής.
Συμπερασματικά το επιτελικό κράτος ως έννοια είναι θεσμικά ορθολογικό και αναγκαίο για σύγχρονες κυβερνήσεις.
Ωστόσο η επιτυχία του εξαρτάται αποκλειστικά από την ποιότητα των ανθρώπων που το στελεχώνουν.
Χωρίς αυστηρά κριτήρια επιλογής συνεχή αξιολόγηση και θεσμική μνήμη το επιτελικό κράτος κινδυνεύει να μετατραπεί από εργαλείο συντονισμού σε μηχανισμό συγκέντρωσης εξουσίας χωρίς αποτελεσματικότητα.
Σε αυτό το πλαίσιο μια στοιχειώδης πράξη θεσμικής διαφάνειας θα ήταν η πλήρης δημοσιοποίηση των αναλυτικών βιογραφικών των μελών του επιτελικού κράτους καθώς και των συγκεκριμένων τομέων στους οποίους έχουν διακριθεί επαγγελματικά, επιστημονικά και διοικητικά.
Η γνώση αυτή δεν αποτελεί περιττή λεπτομέρεια αλλά βασική προϋπόθεση δημοκρατικής λογοδοσίας.
Οι πολίτες οφείλουν να γνωρίζουν ποιοι σχεδιάζουν, ποιοι συντονίζουν και ποιοι τελικά καθοδηγούν την πορεία της χώρας.
Μόνο μέσα από αυτή τη διαφάνεια μπορεί να αξιολογηθεί αν το επιτελικό κράτος λειτουργεί ως πραγματικό εργαλείο στρατηγικής ή αν παραμένει ένας συγκεντρωτικός μηχανισμός χωρίς το αναγκαίο βάθος επάρκειας.
Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι με τις ενδείξεις να συγκλίνουν προς μια παρατεταμένη περίοδο στασιμοπληθωρισμού, το επιτελικό κράτος οφείλει να προετοιμαστεί κατάλληλα, σε υποδομή και στελέχη με αποδεδειγμένη γνώση και εμπειρία.
www.bankingnews.gr
Σε μια παρέμβαση-καταπέλτη, ο γνωστός τραπεζίτης και αναλυτής αποδομεί το αφήγημα των «αρίστων» και εστιάζοντας στην ποιότητα του έμψυχου δυναμικού, συγκρίνει τους μετακλητούς του Μαξίμου με τις ευρωπαϊκές ελίτ και ζητά το αυτονόητο: Να βγουν στη δημοσιότητα τα βιογραφικά όσων κυβερνούν τις ζωές μας.
Ποιοι είναι τελικά αυτοί που σχεδιάζουν το μέλλον μας και με τι προσόντα;
Το λεγόμενο επιτελικό κράτος στην Ελλάδα θεσπίστηκε με τον νόμο 4622 του 2019 ως ένα σύστημα κεντρικής διακυβέρνησης που ενισχύει τον ρόλο της Προεδρίας της Κυβέρνησης και του πρωθυπουργικού γραφείου ως κέντρου συντονισμού και στρατηγικού σχεδιασμού.
Η βασική του αρχή είναι ότι η πολιτική εξουσία δεν διαχέεται ανεξέλεγκτα στα υπουργεία αλλά οργανώνεται γύρω από έναν πυρήνα που σχεδιάζει, παρακολουθεί και αξιολογεί τις δημόσιες πολιτικές.
Στην θεωρητική του εκδοχή το επιτελικό κράτος προϋποθέτει υψηλό επίπεδο τεχνοκρατικής επάρκειας, εμπειρίας και θεσμικής γνώσης.
Στην πράξη όμως το ελληνικό μοντέλο εμφανίζει σημαντικές αποκλίσεις από αυτή την απαίτηση.
Από τον Ανδρέα Παπανδρέου στον Νόμο 4622: Μια ιστορία χαμένου συντονισμού
Η συζήτηση αυτή δεν είναι εντελώς νέα για την ελληνική διοικητική εμπειρία.
Κατά την περίοδο 1981–1989, με πρωθυπουργό τον Ανδρέα Παπανδρέου, διαμορφώθηκε μια μορφή κεντρικού συντονισμού της κυβερνητικής πολιτικής που μπορεί να ιδωθεί ως πρώιμη εκδοχή επιτελικού κράτους.
Η λειτουργία της Επιτροπής Τιμών και Εισοδημάτων, καθώς και η συγκρότηση άτυπων ή ημι-θεσμικών «κύκλων υπουργών» ομαδοποιημένων, ανά τομέα πολιτικής, συνέβαλαν σε έναν πιο συγκεντρωμένο και αποτελεσματικό τρόπο λήψης αποφάσεων.
Οι δομές αυτές υποστηρίζονταν ενεργά από συμβούλους και στενούς συνεργάτες του πρωθυπουργού, οι οποίοι διαδραμάτιζαν ρόλο συντονισμού και επεξεργασίας πολιτικών.
Αν και δεν υπήρξε πλήρως θεσμοποιημένο και μόνιμο σύστημα με τα χαρακτηριστικά σύγχρονου επιτελικού κράτους, η περίοδος αυτή συνιστά την πρώτη συστηματική προσπάθεια συγκρότησης ενός κεντρικού επιτελικού μηχανισμού, ο οποίος όμως δεν είχε συνέχεια.
Η βασική κριτική που διατυπώνεται στο σημερινό επιτελικό κράτος, είναι ότι η συγκέντρωση αρμοδιοτήτων στο πρωθυπουργικό επιτελείο δεν συνοδεύτηκε πάντοτε από αντίστοιχη προσήλωση σε σχεδιασμό, συντονισμό και αντιμετώπιση της γραφειοκρατίας.
Το σύστημα ενίσχυσε τον κεντρικό έλεγχο αλλά δεν δημιούργησε σταθερούς μηχανισμούς αξιολόγησης προσόντων, εμπειρίας και αποτελεσματικότητας.
Επιπλέον η χρήση μετακλητών και μόνο στελεχών και πολιτικών επιλογών αντί για μόνιμες τεχνοκρατικές δομές περιορίζει τη συνέχεια και την θεσμική μνήμη.
Το μάθημα από Λονδίνο και Παρίσι: Πού υστερεί η Ελλάδα;
Σε αντίθεση με την ελληνική εμπειρία, τα ώριμα ευρωπαϊκά συστήματα συγκροτούν σοβαρούς επιτελικούς πυρήνες στο ανώτατο επίπεδο εξουσίας.
Στο Ηνωμένο Βασίλειο, το επιτελικό κράτος οργανώνεται γύρω από τη Downing Street και το Cabinet Office.
Εκεί λειτουργεί ένας σύνθετος μηχανισμός που συνδυάζει μόνιμους ανώτερους δημοσίους λειτουργούς (civil servants), ειδικούς συμβούλους (special advisers – SpAds) και δομές στρατηγικού συντονισμού.
Οι δημόσιοι λειτουργοί (civil servants) διασφαλίζουν θεσμική μνήμη και συνέχεια, ενώ οι πολιτικοί σύμβουλοι εισάγουν προτεραιότητες και πολιτική κατεύθυνση.
Το Cabinet Office λειτουργεί ως ο κεντρικός μηχανισμός συντονισμού και παρακολούθησης της κυβερνητικής δράσης.
Στη Γαλλία, το επιτελικό κέντρο βρίσκεται στο Élysée, όπου το cabinet présidentiel στελεχώνεται από αποφοίτους των grandes écoles και μέλη των grands corps de l’État (ανώτερους κρατικούς λειτουργούς).
Η επιλογή είναι έντονα ανταγωνιστική και βασίζεται σε μακρά διοικητική εμπειρία.
Το αποτέλεσμα είναι ένας συγκεντρωμένος αλλά υψηλής επάρκειας μηχανισμός στρατηγικού σχεδιασμού.
Η σύγκριση δείχνει ότι το βασικό έλλειμμα του ελληνικού επιτελικού κράτους δεν είναι η ιδέα του κεντρικού συντονισμού αλλά η απουσία θεσμοποιημένων κριτηρίων επιλογής και εξέλιξης στελεχών.
Το επιτελικό επίπεδο απαιτεί ανθρώπους που δεν είναι απλώς πολιτικά έμπιστοι αλλά διαθέτουν συνδυασμό γνώσης εμπειρίας και ικανότητας σύνθεσης.
Χωρίς αυτά τα χαρακτηριστικά η συγκέντρωση εξουσίας οδηγεί σε διοικητική αδυναμία αντί για αποτελεσματικότητα.
Η επιτελική ομάδα για να λειτουργήσει πραγματικά επιτελικά για το κράτος, απαιτούνται συγκεκριμένα προσόντα ανά τομέα, π.χ. αυτός που καλείται να συντονίσει και να υποστηρίζει τον αγροτικό τομέα χρειάζεται βαθιά γνώση αγροτικής οικονομίας κατανόηση της ευρωπαϊκής αγροτικής πολιτικής, εμπειρία σε ζητήματα παραγωγικότητας και βιωσιμότητας και ικανότητα σχεδιασμού εφοδιαστικών αλυσίδων.
Σε όλους τους τομείς απαιτείται επιπλέον διοικητική εμπειρία, ικανότητα συντονισμού, χρήση δεδομένων και αξιολόγηση αποτελεσμάτων.
Η όλη εμπλοκή των επιτελικών στελεχών στοχεύει στην υποβοήθηση της κυβερνητικής ενδοσυνεννόησης και υποστήριξης, σε καμία περίπτωση στην υποκατάσταση του Υπουργού, σε διορισμούς ή στην διοίκηση του Υπουργείου του.
Ώρα για διαφάνεια: «Δώστε στη δημοσιότητα τα βιογραφικά τους»
Το κρίσιμο στοιχείο είναι ότι τα προσόντα αυτά δεν μπορούν να είναι αποσπασματικά.
Το επιτελικό επίπεδο απαιτεί οριζόντια ικανότητα σύνδεσης διαφορετικών πεδίων και κατανόηση της αλληλεξάρτησης των πολιτικών.
Ένα στέλεχος πρέπει να μπορεί να συνδέσει την αγροτική πολιτική με το εμπόριο, την ενέργεια με τη βιομηχανία, την άμυνα με την εξωτερική πολιτική και την οικονομία με την κοινωνική συνοχή.
Αυτή η ικανότητα σύνθεσης είναι που διαφοροποιεί τον διαχειριστή από τον επιτελικό και επιτρέπει τη χάραξη ολοκληρωμένης στρατηγικής.
Συμπερασματικά το επιτελικό κράτος ως έννοια είναι θεσμικά ορθολογικό και αναγκαίο για σύγχρονες κυβερνήσεις.
Ωστόσο η επιτυχία του εξαρτάται αποκλειστικά από την ποιότητα των ανθρώπων που το στελεχώνουν.
Χωρίς αυστηρά κριτήρια επιλογής συνεχή αξιολόγηση και θεσμική μνήμη το επιτελικό κράτος κινδυνεύει να μετατραπεί από εργαλείο συντονισμού σε μηχανισμό συγκέντρωσης εξουσίας χωρίς αποτελεσματικότητα.
Σε αυτό το πλαίσιο μια στοιχειώδης πράξη θεσμικής διαφάνειας θα ήταν η πλήρης δημοσιοποίηση των αναλυτικών βιογραφικών των μελών του επιτελικού κράτους καθώς και των συγκεκριμένων τομέων στους οποίους έχουν διακριθεί επαγγελματικά, επιστημονικά και διοικητικά.
Η γνώση αυτή δεν αποτελεί περιττή λεπτομέρεια αλλά βασική προϋπόθεση δημοκρατικής λογοδοσίας.
Οι πολίτες οφείλουν να γνωρίζουν ποιοι σχεδιάζουν, ποιοι συντονίζουν και ποιοι τελικά καθοδηγούν την πορεία της χώρας.
Μόνο μέσα από αυτή τη διαφάνεια μπορεί να αξιολογηθεί αν το επιτελικό κράτος λειτουργεί ως πραγματικό εργαλείο στρατηγικής ή αν παραμένει ένας συγκεντρωτικός μηχανισμός χωρίς το αναγκαίο βάθος επάρκειας.
Τέλος, πρέπει να επισημανθεί ότι με τις ενδείξεις να συγκλίνουν προς μια παρατεταμένη περίοδο στασιμοπληθωρισμού, το επιτελικό κράτος οφείλει να προετοιμαστεί κατάλληλα, σε υποδομή και στελέχη με αποδεδειγμένη γνώση και εμπειρία.
www.bankingnews.gr
Σχόλια αναγνωστών